En agosto de 2023 participé en una actividad realizada por el Observatorio de Comercio Exterior (OCEX). A la hora de realizarla, nos centramos en las lecciones aprendidas tras la instauración de los TLC más emblemáticos para nuestro país, comentamos acerca de los beneficios y los retos a enfrentar. Yo expuse mi criterio sobre lo que ha sido la implementación en el ámbito aduanero.

Al revisar los documentos emitidos por el Ministerio de Hacienda en los años 80 y 90, podríamos imaginar que el proceso de importación y exportación de mercancías en la Costa Rica actual tendría que ser acorde con los objetivos de la modernización y la apertura comercial de su economía.  Los procedimientos aduaneros permitirían el ejercicio de un control en equilibrio con una economía que depende más que nunca de su comercio exterior.  La cantidad de tratados de libre comercio, incluyendo el esquema de la integración económica centroamericana, atestiguarían que el entorno de las funciones aduaneras sería muy distinto al anterior, caracterizado por aduanas obsoletas basadas en inspecciones físicas y el control tradicional.  Después de todo, para la modernización de sus Aduanas Costa Rica aplicó, no ciegamente, los aspectos fundamentales del librillo de la modernización seguido por países desarrollados y no desarrollados.  Por ejemplo, hoy en día la recaudación arancelaria debe alcanzar alrededor del 5% de la recaudación total en aduanas, muy por debajo del número anterior.

Luego de la reforma fiscal aprobada el año pasado (2018), creando el impuesto del Valor Agregado (IVA) y siendo reconocido que la reactivación económica es el tema primordial en la agenda del sector privado y la preocupación del Gobierno, si la modernización aduanera hubiese sido sostenible, de forma muy natural hoy se podrían tomar las medidas legales para incentivar la generación de empleo y la inversión extranjera y nacional.  Sería una acción que quizás se habría dado mucho antes, ya que las estructuras administrativas habrían detectado la necesidad.

Así, por ejemplo, los regímenes aduaneros vigentes se podrían modificar, cosa que debió de ser posible hace mucho tiempo, para permitir la importación de mercancías, equipos y maquinaria bajo esquemas como el de importación temporal haciendo más fácil y menos costoso ese régimen y, así, contribuir con el desarrollo empresarial y de proyectos privados y públicos.  Igualmente, el ingreso y salida de mercancías de regímenes como el de zonas francas habría alcanzado la digitalización completa de sus procesos y el grado más alto de facilitación imaginable, constituyéndose en un ejemplo de una práctica a replicar en el resto de países y, a lo interno, en los regímenes definitivos.

El control de empresas y operaciones aduaneras estaría basado enteramente en criterios de riesgo aplicados de forma dirigida, transparente, acorde con los recursos humanos y con hallazgos relevantes.  El despacho aduanero normal estaría prácticamente sujeto a mínimas formalidades y sería normalmente realizado automáticamente o en minutos, máximo, algunas horas, tal y como se logró en el pasado con la misma normativa vigente.

Las administraciones de aduanas, de tributación interna y de comercio exterior actuarían como una sola, permitiendo no solo la aplicación oportuna de las medidas de facilitación del comercio, sino que colaborando entre sí para que las tres entidades cumplieran sus funciones.  Incluso, las autoridades de otras entidades públicas como las de salud, medio ambiente y agricultura participarían estrecha y coordinadamente para proteger los intereses legítimos de consumidores y productores nacionales.

La administración aduanera contaría con indicadores de gestión públicos que permitirían que los órganos contralores, incluyendo la Asamblea Legislativa, evaluarán la ejecución presupuestaria de la institución y su efectividad.  De esa forma se habría podido invertir en la institución en la adquisición de la tecnología de punta para controlar el tránsito, el ingreso y salida de medios de transporte y sus mercancías.  Por ejemplo, anualmente el Director General de Aduanas de turno brindaría un detallado informe a los diputados brindando información relevante para detectar los pasos a seguir.

Es de todos conocido que ese no es el panorama actual en el sistema aduanero (sistema aduanero = órganos públicos aduaneros + sector intermediario + dueños de la carga).  Sin embargo, aún así sería posible enderezar el camino andado y hacer correcciones con el objetivo de contribuir con los objetivos del país, como se indicó en el título de este post, realizando contribuciones sustanciales para lograr el objetivo de reactivación económica.

Para ello no hay necesidad de acudir a reformas legales, porque la principal legislación vigente, incluyendo la normativa regional Centroamericana, tiene la flexibilidad necesaria para emprender cambios radicales en la gestión, la organización administrativa, los procedimientos y los regímenes aduaneros.  De todas formas, como he repetido constantemente, la redacción de la legislación aduanera, salvo casos particulares como el sancionatorio, tuvo en mente que el Poder Ejecutivo tuviera la posibilidad de actuar a través de normas reglamentarias (decretos ejecutivos) y resoluciones administrativos, cumpliendo los fundamentos básicos de toda legislación moderna como es el respeto a la transparencia, la legalidad, la jerarquía de las normas, el debido proceso y las demás garantías constitucionales y legales.  Lo que sí cuesta creer es que esa flexibilidad normativa fuere usada, por acción o por omisión, para degradar la gestión hasta el punto de sacrificar el interés general.  O bien, permanecer inmóvil sin tener la capacidad de reaccionar ante los eventos y la realidad, reaccionando en lugar de liderar.

El mundo está viendo cómo el desarrollo de la tecnología, los avances científicos, la robotización de las funciones antes exclusivamente propicias para el Homo Sapiens y la inteligencia artificial, impactan las actividades humanas y tienen repercusiones visibles o previsibles en la sociedad en todos sus órdenes.  Uno de ellos es el objeto de la actividad aduanera, relativo a la manufactura, la logística y el control de productos del comercio exterior, sin añadir aspectos como la organización e interacción entre empresas o grupos de empresas y los consumidores.

Lo que no se vale y es lamentable, es permanecer como si nada estuviere sucediendo y pretender que podemos seguir haciendo las cosas sin que el tiempo nos lleve a sacar en cara nuestra inacción.  Esta crítica no es exclusiva de la gestión pública realizada por nuestras instituciones, sino también a los empresarios y demás miembros del sector privado que adolecemos del mismo mal.

También es cierto que hay grupos y personas que tanto en el sector público como en el privado, que pese a todos los obstáculos que nos ponemos, acometen tareas, advierten sobre los problemas que nos aquejan y son ejemplo de que si los siguiéramos, el país puede afrontar los retos con confianza en su gente y en su capacidad de trabajo y de transformación de las prácticas e instituciones para el bien de la mayoría.

En el pasado pudimos dar pasos importantes en la apertura comercial y la modernización del sistema aduanero nacional.  Ahora podemos retomar el impulso y replantear lo hecho y dirigirnos hacia un estadio superior.  Ya no persiguiendo el ideal, porque el tiempo perdido no se recupera, pero, al menos, no convirtiéndose en obstáculo al desarrollo.

Hace poco más de 20 años Costa Rica estaba terminando los pasos finales del proceso de modernización de su Sistema Aduanero.  De una forma o de otra, se implementaron muchas de los principales mejores prácticas reconocidas internacionalmente que luego fueron complementadas con normativa regional, principalmente el CAUCA III:

• cumplimiento voluntario de las obligaciones aduaneras y no aduaneras por parte de importadores y exportadores,
• prestadores de servicios de logística regulados mediante un régimen adecuado a la época, con un marco general y otro específico, de acuerdo con sus funciones particulares (agentes aduaneros, transportistas, depositarios, etc.).
• procedimientos apoyados por tecnología (primero por el Sistema de Información Aduanera (SIA) y luego por el actual TIC@, siento este último el salto cualitativo más significativo en el área tecnológica- 2005).
• legislación que originalmente tuvo más coherencia que ahora, producto de reformas desafortunadas algunas de ellas, que pretendía que la organización administrativa reaccionara rápidamente para adaptar la estructura organizativa y los procedimientos a las nuevas exigencias del comercio internacional.

Al final de cuentas se pretendía que el Sistema Aduanero (Administración Pública, Prestadores de Servicios de Logística y Dueños de la Carga) operara  en un entorno normativo, procedimental y organizacional acorde con las exigencias de la nueva dinámica de la integración de mercados que atrajera inversión extranjera y permitiera el desarrollo económico en un marco de competitividad.  Todo sin descuidar las funciones de un control inteligente que debería ir desarrollando una administración aduanera que se modernizara constantemente. Sin embargo, hoy se percibe un entorno repleto de regulaciones de toda naturaleza que exigen del empresario poner atención cada vez más cuidadosa con el fin de evitar contingencias que, en algunos casos, salen muy costosas.  La complejidad del entrelazado normativo y administrativo afecta tanto a los funcionarios aduaneros como a los intermediarios del proceso (Auxiliares de la Función Pública Aduanera) y los usuarios (importadores/exportadores).

Este fenómeno no es exclusivo de Costa Rica como se evidencia de la experiencia en el resto de Centroamérica y otros países y regiones.  Ya hace años se mencionaba que en lugar de pasar a un esquema de libre comercio con pocas regulaciones se debería de hablar más bien de un comercio administrado.  Nuevos fenómenos influyen en la realidad actual, como la falta de un único conjunto de reglas de origen y procedimientos de origen internacionalmente aceptado, la negociación de tratados fuera del régimen de la Organización Mundial del Comercio (OMC), las presiones del uso de barreras no arancelarias, la reacción a la integración de mercados por parte de sectores que se sienten afectados, hasta aspectos de ideología económica y política que han aparecido como reacción a las normas de la apertura comercial, aunado a temas de seguridad internacional y el crimen transfronterizo, entre otros factores.

Por ello, es interesante observar que contrario a lo que se creería que iba a ser la situación, hoy en día hay una tierra fértil para caer en contingencias por incumplimientos de toda índole.  El sistema y los procedimientos pueden tornarse complejos y desincentivar el comercio exterior.  El entorno no es pacífico, por el contrario, es un campo minado.  Por ejemplo, no es inusual que un simple detalle formal en el llenado de un certificado de origen, de al traste con el esperado aprovechamiento de preferencias arancelarias.

Cada país tendrá su propia realidad y habrá explicaciones muy particulares.  En nuestro caso, Costa Rica, considero que hemos carecido de una verdadera política aduanera sustentada en criterios técnicos adecuados para mantener los principios de la modernización y corrigiendo, oportunamente, los errores, adoptado las mejores prácticas internacionales e innovando constantemente de acuerdo con nuestra realidad.  Evolucionar sin perder el norte y la mira puesta en un país que requiere de un mayor dinamismo en el comercio exterior, en lugar de repetir prácticas superadas que no han dado un resultado positivo para ejercer un mejor control de las operaciones aduaneras, apoyando el comercio legítimo y desincentivando el comercio ilegítimo.

En nuestro caso, es paradójico que la legislación de los noventas – desarrollada nacionalmente y luego complementada con la regional contenida en el CAUCA III, aún con sus defectos originarios, en su conjunto ha permitido establecer controles adecuados, flexibilizar los procedimientos y adaptarlos a las necesidades del comercio y de las empresas.  Sin embargo, no se le ha sacado el provecho adecuado, aparte de la implementación del TICA -digitalizando la declaración aduanera, su determinación y pago-.  En ese sentido, se ha desaprovechado la oportunidad de innovar los procedimientos, las prácticas y los controles aduaneros, perjudicando innecesariamente el desarrollo económico del país, la inversión nacional y extranjera y el ejercicio de la función aduanera.  ¿Quién lo diriá?  Tanto cambiar para seguir, más o menos, igual.  Pensando en esquemas tradicionales, como si el mundo siguiera siendo el mismo.  Como si tuvieramos todo el tiempo del universo.

Creo firmemente que el país debería lanzar un nuevo proceso de revisión sustancial del Sistema Aduanero que modernice sus procesos, para beneficio del sector privado, los sectores prestadores de servicios de logística y del Servicio Aduanero.  No se requiere esperar por cambios normativos, solamente visión y decisión.

En el artículo de El Financiero de esta semana, 1191 28 jul.-3 agosto, página 22, titulado “Administración Trump siempre dudas sobre la IED”, subtitulado “Mandatario promete revertir décadas de políticas comerciales liberales”, recuerda que “… el 55% del total de la inversión extranjera directa (IED) proviene de la potencia del norte”, que “genera cerca de 100.000 empleos directos en la economía nacional.”  Se citan algunas declaraciones de expertos en temas de atracción de inversiones como don José Rossi y Gabriela Llobet.

Si hay presiones externas sobre las empresas de zonas francas, no hay necesidad de añadir otras internamente. Una de esas presiones, que podría afectar a un número indeterminado de empresas, proviene de las acciones emprendidas por la Dirección General de Aduanas pretendiendo sancionar con la inhabilitación temporal de sus actividades dentro del régimen a empresas que han incumplido un formalismo.

El tema es el siguiente.  De acuerdo con la interpretación de la Administración de Aduanas, las declaraciones de exportación, incluyendo las de salida del régimen de zonas francas, deben ser confirmadas por las empresas exportadoras -si estas presentan la declaración aduanera de exportación sin utilizar a una agencia aduanas, en el plazo de 5 días.  Si esa confirmación no se realiza en ese plazo, se inicia un procedimiento sancionatorio por “incumplimiento del procedimiento” tendiente a inhabilitar a la empresa por dos días hábiles.

La Administración ha considerado que la sanción procede en todos los casos en que se comprueba que se incumplió una formalidad del procedimiento establecido, sin que sea necesario  un daño material al control aduanero de las operaciones de reexportación (salida) de mercancías de esas empresas.  El simple incumplimiento basta para aplicar la sanción.

La crítica a la aplicación de sanciones por acciones que no han generado un perjuicio real al control aduanero, va más allá de este caso particular.  Sin embargo, adquiere mayor relevancia porque en esta oportunidad suma un escollo más a un régimen de inversiones sobre el cual se puede estar de acuerdo o no, pero cuya importancia para el empleo es, creo yo, indudable.

Es conveniente analizar si es conveniente continuar con esos procesos sancionatorios sobre bases endebles y que, al final de cuentas, no parece ser un uso adecuado de los propios recursos de la Administración Aduanera, tomando en consideración lo mucho que hay que hacer en otros campos del quehacer aduanero.

(Primera parte)

Muchas gracias por la invitación a participar en este seminario, el cual gira alrededor de un tema de gran actualidad y que genera gran preocupación en aquellos que nos relacionamos con el Sistema Aduanero, como agentes, Auxiliares, empresas importadoras o exportadoras, e incluso, como funcionarios aduaneros.

INTRODUCCION

En el campo de las Aduanas, como en muchos otros, hemos visto en las dos últimas décadas cambios importantes.  Desde la aprobación de la Ley General de Aduanas y del primer TLC en la región, pasando por la aplicación del Acuerdo del Valor en aduanas y la transformación del entorno económico y de negocios.

Solo como ejemplo, en este año 2015 se cumplen,

(20) veinte años de aprobación de la Ley General de Aduanas.

(19) diecinueve años de la vigencia de su Reglamento. Ambos Ley y Reglamento, han sido modificados a través del tiempo únicamente de forma parcial,

(20) veinte años de la entrada en vigencia del primer TLC Bilateral con México, recientemente sustituido por otro de naturaleza regional.

Ya vamos para (15) años de la vigencia del Acuerdo del Valor en Aduanas.

(14) años de los atentados del 11 de setiembre en los Estados Unidos, que puso en discusión el tema de la seguridad de las fronteras.

(12) doce años de la vigencia del CAUCA III.

(11) once años de que entró a regir la Ley 8373, que parcialmente vino a reformar la Ley General de Aduanas creando un desorden en el apartado de sanciones y la recordada multa del 242 por el valor de las mercancías.

(10) diez años de que se inició la implementación del TICA en la Aduana de Caldera.

(4) cuatro años de la publicación del CAUCA IV. Norma que la administración costarricense no aplica, que rige en el resto de los países Centroamericanos y que, dicho sea de paso, podría generar muchos problemas, en particular en relación con el tema de este seminario, si no se implementa adecuadamente.

A veces no nos percatamos de los cambios, aunque algunos de estos son evidentes, como el hecho de que la mayoría de nuestro comercio exterior esté regido hoy en día por normas preferenciales o de libre comercio.

También ha aumentado enormemente:

• la presión por lograr una mejor recaudación fiscal y un mejor control de las mercancías,
• la presión por mejorar la competitividad del país y crear un ambiente propicio para los negocios, la innovación y la atracción de inversiones.

 NECESIDAD DE UNA REVISION INTEGRAL

Así que creo que es sano que sometamos a examen todo el sistema vigente, incluyendo legislación, procedimientos, gestión y organización administrativa, prestación de servicios de logística, infraestructura, y finalmente la sostenibilidad de los procesos de modernización.

Debemos detectar problemas, errores, los malos y los buenos resultados, para reconocer lo que se ha hecho bien y lo que deberíamos corregir.  En ese análisis, quizás podríamos llegar a conclusiones importantes, por ejemplo, que:

• es necesario cambiar las reglas con el fin de promover que se presten nuevos servicios de logística.
• es prioritario analizar y cambiar el régimen sancionatorio aduanero, tanto el de orden penal como el administrativo, ya que con el transcurso del tiempo han quedado en evidencia lagunas, contradicciones, omisiones y problemas de tipicidad. Podríamos dejar las sanciones administrativas de suspensión únicamente para casos muy graves y establecer un esquema basado en sanciones de multas escalonadas de acuerdo a la gravedad de la falta.
• debemos afrontar la modernización tecnológica del Sistema Aduanero digitalizando todos los procedimientos y aplicando tecnología moderna que permita el control eficiente de las cargas.
• debemos mejorar los canales de comunicación de nuestras aduanas, al exterior, con las aduanas de nuestros socios comerciales y, al interior, con la Administración Tributaria. Esto permitiría mejorar el control aduanero y fiscal pero, a la vez, facilitaría la eliminación de trámites absurdos.

Así que creo que hay que plantearse una revisión integral de todo el esquema normativo, tecnológico y de gestión administrativa.  Y si hay un tema prioritario, ese es el que hoy nos tiene aquí, que calificaría como la percepción de inseguridad jurídica y sus efectos perniciosos sobre el sistema aduanero.

QUE ES LA SEGURIDAD JURIDICA

En relación con el concepto de Seguridad Jurídica la Sala Constitucional ha señalado, entre otras cosas, lo siguiente: “… el Estado viene obligado a proveer un marco normativo para que el ciudadano sepa a qué atenerse en sus relaciones con la administración. Así, la seguridad jurídica en sentido estricto, no precisa tener un determinado contenido, sino que bastará con la existencia de un conjunto de disposiciones que fijen consecuencias jurídicas frente a ciertos hechos o actos. …” Sentencia 10375-11.

También se ha comentado al respecto que: “Las instituciones, un conjunto de las cuales es agrupable en la seguridad jurídica, son mucho más que las reglas; es la aplicación de las mismas, son los órganos encargados de diseñarlas, crearlas y aplicarlas. El valor que el derecho pueda tener depende tanto de la bondad de las reglas como del grado y de la efectividad de su aplicación, esto es, de su exigibilidad. La aplicabilidad o exigibilidad del derecho es el proceso por el cual se detecta una violación y se impone al violador una sanción o un remedio a favor de la víctima de aquélla. Las palabras violación y sanción deberían interpretarse en sentido amplio para dar cabida a los ámbitos público y privado.”  Acceso a la Justicia en Centroamérica y Panamá, Seguridad Jurídica e Inversiones, INCAE, CLACDS, PNUD, CINDE, Proyecto Regional de Justicia/PNUD, 1ª. Ed., San José, Costa Rica, 2000, pág. 18

Entonces, cuando hablamos de seguridad jurídica debemos analizar tanto:

• las normas jurídicas como
• la forma en que esas normas son interpretadas y
• finalmente aplicadas en la realidad, sea que nos favorezcan o no.

Y podemos concluir que la seguridad jurídica es:

• un derecho de todo ciudadano y
• una condición para el funcionamiento de un Estado de Derecho.

En el ámbito aduanero, es una condición para que el Sistema Aduanero, integrado por el Servicio Aduanero, los Auxiliares e importadores y exportadores, funcione adecuadamente a favor de ellos y del resto del país.

A QUIEN BENEFICIA REDUCIR LA INSEGURIDAD JURIDICA

Entonces, podríamos preguntarnos, ¿a quién beneficia el reducir al máximo la inseguridad jurídica?

La respuesta no podría ser otra más que “nos beneficia a todos”.

• Beneficia al sector privado porque debe tener claro sus derechos y obligaciones, con el fin de cumplir adecuadamente la legislación.

No podemos olvidar que nuestro régimen normativo actual gira alrededor del principio de que el sector privado, en general, AUTODETERMINA sus obligaciones fiscales y no fiscales, mientras que la Administración asume un rol más fiscalizador que operativo.

¿Qué presupone ese concepto de Autodeterminación o cumplimiento voluntario?  Pues que el entorno permite que quien declara tiene la certeza suficiente para hacerlo y asume las consecuencias de esa declaración.  En otras palabras, que quien declara tiene la voluntad de hacerlo como lo hace o, al menos, que asume un riesgo conscientemente.

• Beneficia a los funcionarios aduaneros, quienes deben tener conocimiento preciso para llevar a cabo sus funciones de control operativo y de fiscalización.

No se deben extralimitar en sus actuaciones, no se les debe dejar a disposición un alto grado de discrecionalidad, pero también deben ejercer adecuadamente sus funciones de control.  El ordenamiento jurídico permite sancionar al funcionario aduanero tanto por excederse en sus atribuciones como ser omiso.

Entonces, ante la falta de claridad sobre sus funciones y atribuciones el funcionario aduanero es propenso a sanciones disciplinarias y de otra índole.

• Beneficia a la Administración Aduanera, ya que le permite ejercer sus potestades públicas más eficientemente, controlando el comercio exterior de mercancías y, en particular, recaudando y fiscalizando los impuestos a ese comercio exterior.

En ese sentido, un ambiente de seguridad jurídica es fundamento tanto del Cumplimiento Voluntario del administrado y como del ejercicio de la Fiscalización por el Estado.

SITUACION ACTUAL

Al ver lo que sucede diariamente nos damos cuenta de que no en pocas ocasiones agentes aduaneros e importadores:

• que han efectuado sus operaciones aduaneras creyendo que lo hacían de la mejor forma posible.
• e incluso, que han declarado de la misma forma durante años y que han estado sujetos a reconocimientos físicos y verificaciones documentales, sin ningún hallazgo en contra del Fisco.
• o, como nos ha tocado vivir a algunos, que oportunamente han consultado y se les han respondido sus dudas para lograr el máximo de certeza,

sorpresivamente, se encuentran sujetos a:

• ajustes de impuestos,
• multas,
• en el caso de los auxiliares, a multas y suspensiones por eventos de hace muchos años atrás, de los que se levantó un acta y nunca más se volvió a saber nada.
• a procesos de fiscalización fundamentados en normas que están vigentes desde muchos atrás y que de un pronto a otro se convierten en temas de actualidad, como los casos de rechazos de certificados de origen o verificaciones por pagos de cánones.

No es suficiente decir que el administrado debió de conocer la norma y que no puede alegar su desconocimiento, porque:

• entonces valdría argumentar que el funcionario fue negligente porque conociendo la norma, no la verificó durante años, y a éste no se le responsabiliza,
• es usual que una misma norma esté sujeta a distintas interpretaciones dependiendo del funcionario de turno, sin que esos cambios se hagan evidentes y sin que impida que los órganos fiscalizadores apliquen la última interpretación con efectos retroactivos, como si todo hubiese estado claro desde el principio.
• es usual que la práctica administrativa se convierta poco a poco en costumbre extendida y aceptada tácitamente por la Administración, hecho que no puede pasar por alto al valorar la aplicación de sanciones.

El agente de aduanas, por sus funciones, es afectado muy específicamente por la falta de claridad y precisión.  Pareciera que en cada declaración aduanera se juega su futuro.  Lo que la Administración considere como un error en la declaración, propio o ajeno, lo deja expuesto a perder parte o, quizás, todo su patrimonio.

Pero también le pasa lo mismo a funcionarios aduaneros que, de buena fe, han tratado de hacer bien su trabajo pero se ven sujetos a procesos disciplinarios por lo que hicieron o dejaron de hacer, sin que hubiere indicación expresa en uno u otro sentido.

EL REGIMEN ES INTRINSECAMENTE COMPLEJO

Para analizar opciones de solución del problema de la inseguridad jurídica en el campo aduanero, creo que hay que tomar en cuenta que el marco normativo aduanero es especialmente complejo.

• Tenemos muchos Tratados de Libre Comercio vigentes, convenios regionales y multilaterales, una Ley General de Aduanas pero mucha legislación supletoria, y diversos reglamentos ejecutivos.
• hay que agregar un extenso Manual de Procedimientos Aduaneros,
• cotidianamente se emiten circulares administrativas. Algunas de estas circulares son simples comunicaciones, pero muchas de ellas se convierten en algo mucho más que eso.

Pero también la gestión administrativa es compleja, ya que su doble naturaleza, como Administradora del Comercio Exterior y como Administración Tributaria la enfrenta a diversos retos, al tratar de

• compatibilizar sus funciones operativas con las de fiscalización;
• agilizar las operaciones de comercio exterior con el de ejercer un control adecuado.

Por ello, esa complejidad inherente debe ser considerada por todos los que se relacionan con el Sistema Aduanero pero muy especialmente por la Administración.  El margen de error o la existencia de diversas interpretaciones es muy grande.

Si suponemos que basta con leer la normativa vigente para tener todo claro estaríamos cometiendo un error que no nos permitiría ver la realidad ni plantear soluciones prácticas.  Ejemplo de ello es el funcionario aduanero operativo a quien se le indica u ordena, en abstracto, que aplique “lo que dice el Tratado”.  Eso es como tirarlo de un avión sin paracaídas.

Es claro que la Administración Aduanera tiene la gran tarea de establecer mecanismos que le permitan al sector privado y a sus propios funcionarios públicos tener el grado de conocimiento necesario para cumplir con sus funciones.

¿QUÉ HACER PARA MEJORAR LA SITUACION ACTUAL?

No veo solución fácil ni rápida.  Sí  creo que hay muchas personas dentro de la Administración y fuera de ella, capaces de contribuir a plantear soluciones.

Muy resumidamente, creo que es importante lo siguiente:

1. La Administración debe reconocer que hay un problema importante.

Esto es lo más obvio pero es esencial.  Si no se reconoce el problema no hay un sentido de urgencia o importancia.  Es prioritario atender las quejas del sector privado y de los propios funcionarios.

2. Aceptar que su solución es beneficiosa para todos, incluyendo la Administración Aduanera.

Sería un error considerar que el problema es exclusivo del sector privado, porque los efectos perjudiciales los estamos sintiendo todos, Auxiliares, empresas, funcionarios.

Incide en el desarrollo normal de las funciones de todo el sistema aduanero, perjudicando con ello al resto de la población.

3. Iniciar y mantener un proceso de diálogo abierto con la Administración.

Los Auxiliares pueden tomar medidas para enfrentar el problema a lo interno de sus empresas, pero no se solucionará sin la participación de la Administración Aduanera.

La solución tampoco puede ser de una vez y para siempre, ya que requiere de un proceso constante de diálogo que mejore la calidad de los instrumentos, incluyendo resoluciones y circulares administrativas para evitar el surgimiento de nuevos focos de inseguridad jurídica y afrontar las situaciones que van a seguir presentándose.

En toda medida que la ADMINISTRACION tome, SIEMPRE debería considerarse el punto de vista del usuario interno (funcionario aduanero) y del externo (Auxiliares y empresas), y su efecto en los tiempos del despacho aduanero y costos asociados. Controlar mejor no significa mayor burocracia ni entorpecimiento de los procesos.  

(Fin de primera parte)

Además de las remisiones a las normas reglamentarias emitidas por el Poder Ejecutivo, la Ley General de Aduanas estableció otras disposiciones que permitirían su actualización constante en el tiempo.  Por supuesto, siempre y cuando el Poder Ejecutivo de turno tuviere el interés, la claridad y el liderazgo para llevarlas a cabo.

1. Interpretación de las normas aduaneras

Una de las disposiciones fundamentales para actualizar intrínsecamente la normativa aduanera se encuentra establecida en el artículo 5, la cual permite que, si se está en el ámbito de la interpretación, tomar en cuenta que el desarrollo del comercio exterior no implica disminuir las capacidades de control aduanero, sino que, más bien, incentiva la recaudación fiscal basada en el comercio internacional de productos. Evidentemente, sin comercio internacional, y sin el desarrollo que trae aparejado, no hay fenómeno sujeto a tributación.  En todo caso, lo que no en raras ocasiones hay detrás de una medida “imprescindible” de control, es un trámite que no se sujeta a evaluación, sino que se da por sentada su efectividad.

Ese artículo 5 establece que el régimen jurídico aduanero se debe interpretar en la “forma que garantice mejor el desarrollo del comercio exterior de la República, en armonía con la realidad socioeconómica imperante al interpretarse la norma y los otros intereses públicos, a la luz de los fines de este ordenamiento”.

También, prescribe que es posible aplicar la integración analógica de las normas, siempre que, con ella, no se creen tributos, franquicias ni exenciones.   Norma tomada del Código Tributario.

2. Fines de la normativa aduanera

Como pocas leyes, la LGA fijó los fines que perseguiría la normativa aduanera. En su artículo 6, se dispone que estos fines son la aplicación de la normativa internacional, en primer lugar, y adicionalmente, “b) facilitar y agilizar las operaciones de comercio exterior”. Finalmente, no se puede olvidar que hay un interés fiscal, por ello también se incluye como uno de sus fines, el facultar “la correcta percepción de los tributos y la represión de las conductas ilícitas que atenten contra la gestión y el control de carácter aduanero y de comercio exterior”.

Si se violan esos fines la actuación administrativa se consideraría una “desviación de poder”, que básicamente consiste en que el funcionario público u órgano público utiliza sus competencias o potestades para fines distintos de los perseguidos por la Ley.

3. Actualización de los procedimientos y los regímenes aduaneros

La necesidad de actualizar el régimen aduanero y el “deber” del Servicio Nacional de Aduanas de responder a las necesidades de los usuarios del sistema aduanero queda plasmada en el artículo 9 de la LGA, el cual establece que una de sus funciones es la siguiente. “e) Actualizar los procedimientos aduaneros y proponer las modificaciones de las normas, para adaptarlas a los cambios técnicos y tecnológicos y a los requerimientos del comercio internacional.”

Aún más fundamental es el artículo 109 que dispone que se “entenderán por regímenes aduaneros, las diferentes destinaciones a que pueden quedar sujetas las mercancías que se encuentran bajo control aduanero, de acuerdo con los términos de la declaración presentada ante la autoridad aduanera”, y, más importante, que “los reglamentos establecerán los procedimientos, los requisitos y las condiciones necesarios para aplicar los regímenes aduaneros”.

Ese artículo 109 se complementa con el artículo 110, que contiene la clasificación de los regímenes aduaneros y sus modalidades, que en el último párrafo dispone que mediante reglamento podrá establecerse nuevos regímenes y modalidades para adecuar las operaciones de comercio exterior a las necesidades de los usuarios del servicio, a los objetivos y a las políticas de intercambio comercial. Los nuevos regímenes se entenderán dentro del marco de esa Ley General de Aduanas, “por lo que los procedimientos establecidos en el título VI les serán aplicables.”  Esta última disposición se ha prestado para discusión y, en otra ocasión me referiré a ella.

Mediante reglamento, el Poder Ejecutivo puede establecer regímenes especiales y modalidades. Esta es una carta que tiene a su disposición, pocas veces utilizada, pero que es de suma importancia para la implementación de procedimientos especiales que la LGA no concibió a los inicios de los años noventa.

4. Convenios con los Auxiliares de la Función Pública Aduanera

De conformidad con la LGA se consideran auxiliares las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, que participen habitualmente ante el Servicio Nacional de Aduanas, en nombre propio o de terceros, en la gestión aduanera. Por gestión aduanera, la misma LGA entiende el “conjunto de actividades y acciones que realiza el Sistema Aduanero Nacional en ejercicio de sus atribuciones, facultades, obligaciones y deberes, establecidos por el régimen jurídico aduanero para obligar a cumplir los preceptos normativos aduaneros y brindar el servicio a los usuarios”. (Arts. 28 y 266 LGA).

Una atribución expresa que se reconoce a la autoridad aduanera es la posibilidad de consensuar con los Auxiliares la introducción de nuevas técnicas aduaneras. Técnicas que están dirigidas a modernizar y actualizar los procedimientos aduaneros. A ese respecto, el artículo 24, “atribuciones aduaneras”, señala que la autoridad aduanera, sin perjuicio de las atribuciones que le corresponden como administración tributaria previstas en la legislación tributaria, tendrá atribuciones como “suscribir convenios con auxiliares o instituciones públicas o privadas, para implementar proyectos de mejoramiento del servicio aduanero, incluyendo la introducción de nuevas técnicas aduaneras y el uso de infraestructura y capacitación.«

5. Normativa regional

La normativa regional vigente también adoptó los principios de la normativa nacional costarricense. En especial, el artículo 107 se estableció para permitir que cada país tuviera la posibilidad de ir más allá de la normativa regional si el objetivo era facilitar el comercio exterior de mercancías.

Esta disposición permite que los países signatarios desarrollen procedimientos que impliquen “mayores grados de facilitación dentro del marco de los principios de este Código y su Reglamento”. El código es el CAUCA III y el reglamento, el RECAUCA.

Conclusión

Los aspectos citados son solo algunas de las herramientas legales de las cuales ha dispuesto la Administración Aduanera de Costa Rica para haber tenido, en la actualidad, procedimientos aduaneros adaptados a las necesidades del comercio internacional y de un control fiscal acorde con los nuevos retos del Ministerio de Hacienda.  Si este objetivo no se ha logrado no es por falta de esas herramientas.  Para encontrar la explicación hay que mirar hacia otro lado.

Momento histórico de la redacción de la Ley General de Aduanas de Costa Rica

La Ley General de Aduanas de Costa Rica, Ley Nº 7557 de 20 de octubre de 1995, vigente a partir de julio de 1996, es producto del Programa de Modernización Aduanera (PMA) llevada a cabo en Costa Rica entre los años 1991-1997. Este Programa pretendía transformar el Servicio Nacional de Aduanas en un ente dinámico y profesional que respondiera a las nuevas necesidades del comercio internacional, asegurando la agilidad y la flexibilidad en el flujo de mercancías y garantizando, a la vez, un control eficiente por parte del Estado (Ministerio de Hacienda, 1992: 14)

Sus tres objetivos básicos fueron aumentar la agilidad y eficiencia del servicio aduanero, incrementar la recaudación tributaria y el control fiscal y establecer la generación oportuna de estadísticas tributarias y de comercio internacional. Esos objetivos se debían cumplir procurando que el servicio aduanero imprimiera mayor agilidad en los despachos sin menoscabo de sus tareas de control, tal y como se exigía de todas las aduanas bajo el nuevo paradigma.

El componente de legislación aduanera procuró establecer un marco normativo flexible que le permitiera al servicio aduanero una rápida adaptación a su entorno y le proporcionara reglas claras y transparentes, que fijaran las posibilidades, deberes y obligaciones de cada sujeto público y privado, retomando conceptos efectivos en otros países (Ministerio de Hacienda, 1994:9).

¿Por qué una Ley?

A inicios de los años noventa se tenía claro, tanto por el sector público como por el privado, que la normativa aduanera diseñada en los años 60 ya no respondía a las necesidades y a la realidad comercial e industrial. Sin embargo, ya que la normativa vigente fue negociada y acordada en instrumentos regionales Centroamericanos, entre otros, el más importante para efectos de Aduanas el Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA 1), había sido casi imposible lograr el consenso para, por lo menos, actualizarla. Por ello, también se tenía claro que el mundo estaba cambiando rápidamente y que seguiría cambiando, sobre todo en el campo aduanero y del comercio internacional, por lo que cualquier norma que se estableciera debía tener las posibilidades de actualizar los procedimientos y las prácticas para que permitiera su adaptación a los cambios futuros.

Mecanismos para lograr la actualización normativa.

Una forma de lograr esa flexibilización fue el evitar el establecimiento de reglas estrictas, requisitos y condiciones específicas que hubieran hecho necesario acudir a la Asamblea Legislativa cada vez que se requiriera algún cambio.  En lugar de eso, se optó por establecer disposiciones que permitieran al Poder Ejecutivo, mediante Decreto Ejecutivo (Reglamento) ajustar, entre otros aspectos, los procedimientos aduaneros.  De esa forma, el Reglamento que entró a regir, en julio de 1996, conjuntamente con la Ley General de Aduanas, sería apenas la primera versión de una norma del Poder Ejecutivo que iría modificándose rápidamente, conforme pasara el tiempo y se detectara la necesidad de variar los procedimientos o la organización administrativa.  De alguna forma, el Reglamento que entró a regir en 1996, fue innovador, pero, al mismo tiempo, no se alejó demasiado de lo que se visualizaba que era posible en la operativa real, la del día a día a finales de 1995 e inicios de 1996.  ¿Por qué?  Porque estaba en juego la operación de todo el sistema aduanero que, en las mismas fechas, comenzaría la aplicación plena del sistema informático, estrenaría normativa regional (CAUCA II), legislación aduanera y procedimientos administrativos.  Las dudas eras muchas, pese a la capacitación brindada a los actores públicos y privados.  Los opositores del modelo de modernización también eran muchos.

La historia diría que el Reglamento no sufriría mayor modificación sino hasta que se tuvo que adaptar a la entrada en vigor de las reformas a la Ley General de Aduanas, como consecuencia de su adaptación al nuevo CAUCA III.  Modificación necesaria para la próxima implementación del Proyecto TIC@ en 2005. De ello han pasado más de 10 años.

En definitiva, la agilidad del Poder Ejecutivo para actualizar los procedimientos aduaneros, entre otros puntos que se relegaron a la Administración en la Ley General de Aduanas, no ha sido utilizada para modernizar el funcionamiento del sistema aduanero.  Se han dado reformas parciales y, como se indicó, algunas muy importantes.  Pero no ha habido una iniciativa constante de cambio para lograr la eficiencia.  Una lección que se podría obtener es que la organización aduanera no desarrolló los mecanismos intrínsecos para desarrollarse y modernizarse, sino que, los eventos que la han obligado a modernizarse han provenido de fuerzas externas que han contado con la energía y el respaldo del despacho del Ministerio de Hacienda y la Presidencia de la República. ¿Esto ocurre exclusivamente en la Administración Pública Aduanera?  No.  El Sector Privado también ha carecido de la visión, en algunos casos, y de la fuerza, en otros, para desarrollar procesos de modernización y de adaptación que pasarían por el convencimiento de que esos cambios son necesarios y favorecen la competitividad del país.  Posiblemente esta sea la situación en cualquier sector u organización pública o privada.  Quizás ninguna organización o ente cambie voluntariamente sin el “incentivo” proveniente de una fuente externa.  Quizás las organizaciones son como somos las personas.

He decidido que es hora de comunicar, por esta vía, las opiniones, los criterios, las ideas, los puntos de vista que son el resultado de la experiencia profesional de más de 30 años.  Soy abogado y las sendas de la vida me han llevado a ser testigo y partícipe de algunas de las tareas que emprendió Costa Rica desde los años 1990’s para modernizar la normativa y los procedimientos aduaneros y de comercio exterior de mercancías.  Y es que, tomada la decisión de continuar el proceso de apertura comercial y de integración de mercados más allá de la región Centroamericana, que nos remonta a los 80’s, el país requería de la modernización de órganos administrativos tradicionales, como el Sistema Aduanero Nacional, y la creación de nuevos órganos que, básicamente en el contexto de un Ministerio de Comercio Exterior, administraran las normas y las operaciones de comercio exterior en el contexto de un nuevo paradigma caracterizado por, entre otras cosas, la suscripción de Tratados de Libre Comercio.

No pretendo detenerme en la historia de los acontecimientos relacionados con el proceso de apertura comercial y modernización de sus aduanas, más allá de lo necesario para plantear alguna opinión sustantiva sobre algún punto.  Me parece que lo sustancial está en argumentar sobre los errores, pifias, logros, resultados u otros aportes.

De esa forma, para entrar en materia estoy convencido de los siguientes aspectos:

1. EL ENFOQUE ORIGINAL DE MODERNIZACION BASADO EXCLUSIVAMENTE EN EL SISTEMA ADUANERO, ERA INCOMPLETO PARA LOGRAR LA MODERNIZACION DEL INGRESO Y SALIDA DE MERCANCIAS.  La modernización del sisema aduanero que se financió con fondos extranjeros y que siguió, más o menos, el esquema aplicado en otros países, puso la atención en solo uno de los órganos que intervienen en el ingreso, tránsito y salida de mercancías de un territorio aduanero dado.  Sin estar seguro de por qué fue así, presumo que se pensó en modernizar el Sistema Aduanero partiendo de que es el único órgano que interviene en las fronteras con una especial potestad sobre todos los ingresos y salidas de bienes y personas.  No obstante, la experiencia ha demostrado que otros órganos, como los órganos administrativos con competencia en temas fitozoosanitarios (Ministerio de Salud, Servicio Fitosanitario, etc.), pueden constituirse en un obstáculo mayor que cualquier interpretación burocrática de las aduanas.  Tómese en cuenta que posterior a la implementación del primer sistema informático en el país (el Sistema de Información Aduanera – SIA), que contribuyó a que el sector privado se modernizara de la misma forma so pena de quedar fuera de mercado y de siquiera seguir funcionando, era usual encontrar funcionarios de esas otras instituciones sin acceso a una computadora, ni qué decir de un sitio web o sistema informático conectado con las Aduanas.

1. LA MODERNIZACION ADUANERA DE LOS AÑOS 90s HA DEMOSTRADO QUE NO FUE SOSTENIBLE.   Este aspecto es casi que una pregunta ¿Cómo hacer para que la modernización de un órgano público sea sostenible?  Parto de que los componentes del proceso de modernización aduanera de los 90’s era, en principio, si no completo o eficaz para lograr los objetivos últimos de modernización del ingreso y salida de mercancías, sí contenía todos la mayoría de los elementos del «librillo»: modernización normativa, de procedimientos, de estructura organizacional, contratación de personal profesional para aumentar el bajo porcentaje de profesional en la planilla, la creación e implementación de un sistema de información aduanera adaptado a los nuevos procedimientos, y, finalmente, alguna inversión en infraestructura que siempre se supo que era insuficiente pero hasta allí se podía llegar.  Entonces.  Sostengo.  ¿Por qué no se ha logrado modernizar sustancialmente la normativa aduanera, especialmente las normas que, como el Reglamento a la Ley General de Aduanas, no requiere de aprobación Legislativa sino de liderazgo e innovación?  ¿Por qué la organización ha retrocedido en términos de facilitación y de adaptación del sistema aduanero a los retos de la cambiante realidad?  Por ejemplo, una de las reformas de la Ley General de Aduanas buscó establecer un plazo máximo para el despacho aduanero de mercancías.  Plazo máximo que estaba muy lejos de la meta que debía tener el país en ese aspecto.  Sin embargo, mediante interpretación del Tribunal Aduanero Nacional, órgano máximo de revisión de los actos administrativos aduaneros, se logró desaplicar la disposición legal y, ahora, los despachos aduaneros han llegado a extenderse por los plazos previos a las reformas de los 90s. Este es solo un ejemplo.  Existen otros muchos en los que se han visto afectados los propios funcionarios aduaneros, sin que, por esa razón, se haya logrado que se les preste atención.   En consecuencia, ya que podemos extraer lecciones aplicables a otras esferas de la modernización del aparato estatal, cabe tomar en cuenta la experiencia en este sector para corregir errores.

1. LAS CIRCUNSTANCIAS ACTUALES EN EL ENTORNO ECONOMICO, PESO DE LAS ADUANAS EN LA RECAUDACION FISCAL Y LOS RETOS EN MATERIA DE APOYO A LA INVERSION PRIVADA Y LA CREACION DE EMPLEOS, HACEN NECESARIO QUE NOS PLANTEEMOS UNA NUEVA TRANSFORMACION DE TODO EL SISTEMA.  Me parece que es hora de abandonar muchas figuras tradicionales de la ortodoxia aduanera para transformar la legislación y la práctica administrativa, pública y privada, al desechar figuras que innecesariamente permanecen en el marco normativo y operacional.  Por ejemplo, creo que es hora de replantearse la estructura, muchas veces rígida, de los regímenes aduaneros.  ¿Por qué no tener regulado lo básico pero que, a la hora de decidir si se amerita, por ejemplo, autorizar la importación temporal de un equipo se tome en cuenta si se contribuirá a fortalecer un sector industrial o de servicios?  ¿Por qué, eventualmente, no establecer un pago proporcional al costo del uso del equipo en el país o, simplemente, exonerarlo por los beneficios que traerá para el país?  ¿Por qué no transformar los procedimientos para incentivar la prestación de servicios modernos de logística y desechamos las obsoletas normas y procedimientos actuales?

Valga lo dicho como introducción a los objetivos de este blog, el cual creo que se enriquecerá si se obtiene retroalimentación de muchas personas que tienen criterios valiosos y experiencia más grande que la del suscrito.

Febr. 17, 2018